O que explica a maior capacidade da PF em combater a corrupção
é fundamentalmente a estrutura sistêmica de combate à corrupção
construída nos últimos anos.
Juarez Guimarães
Desde o início do governo
Lula e durante o governo Dilma, os grandes meios de comunicação
empresarial do país têm praticado uma implacável e sistemática censura
no plano editorial, opinativo e informativo sobre o amplo, contínuo e
inovador trabalho de construção de um sistema de combate à corrupção no
Estado brasileiro. Esta censura absurda e implacável ao maior esforço
republicano anti-corrupção da história do país serve na medida ao
discurso da oposição neoliberal de que nunca houve tanta corrupção no
Brasil e que o PT é o partido mais corrupto. Este ensaio é dedicado a
todos os brasileiros que nestes anos foram e continuam sendo
injustamente caluniados como corruptos.
Em
2012, a Polícia Federal realizou 292 operações especiais contra a
corrupção e a lavagem de dinheiro. Em todos os oitos anos do governo
Fernando Henrique Cardoso, foram realizadas apenas 20 operações
especiais. O que explica a maior capacidade da Polícia Federal em
combater a corrupção é fundamentalmente a estrutura sistêmica de combate
à corrupção construída durante os governos Lula e Dilma. Mas quando se
divulgam as notícias destas operações isoladamente – e quase sempre de
modo sensacionalista -, o sentimento que se tem é que a corrupção teve
um aumento explosivo no Brasil.
Para os estudiosos da área,
trata-se do “efeito percepção”: como fenômeno oculto, a corrupção só é
percebida quando combatida. Quando mais se combate, mais ela aparece. Em
uma ditadura, quando os mecanismos republicanos de combate à corrupção
não mais existem, pode parecer que não há mais corrupção quando ela
atingiu o grau máximo. Um governo que é omisso no combate à corrupção
pode parecer perfeitamente republicano embora seja corroído por fortes
teias de corrupção.
Com base neste “efeito percepção” nos últimos
doze anos foi construída uma narrativa de que a corrupção nunca esteve
tão alta no Brasil e que o PT é o partido mais corrupto. Esta narrativa
pode ser bem documentada nos artigos publicados pelo ex-presidente
Fernando Henrique Cardoso desde os inícios de 2005. E tem sido
diariamente repetida pela esmagadora maioria das empresas de comunicação
do país.
Foi com base nesta narrativa que se construiu a
legitimidade política para a aplicação da excepcional e midiática
jurisprudência do superior Tribunal Federal na Ação Penal 470. É com
base ainda neste juízo que se procura legitimar as excepcionais medidas
punitivas e sua extraordinária aplicação aos réus condenados pelo STF. É
ainda apoiado centralmente nesta narrativa que veio se expandindo nos
últimos anos o anti-petismo como discurso do ódio na sociedade
brasileira.
A estratégia midiática foi desde sempre priorizar,
principalizar, dar exclusividade e ênfase aos casos de corrupção que
envolveram petistas nestes anos. Mas, vistos no conjunto, estes casos
constituem uma parte mínima dos casos apurados. Os outros,
principalmente os que atingem o PSDB e seus partidos aliados, são
relegados a um obscuro segundo plano.
Esta estratégia seletiva é,
no entanto, a parte menor da distorção da informação, da opinião e da
edição produzida. O mais importante tem sido a censura implacável e
sistemática à divulgação de um conjunto de iniciativas e ações que,
desde o primeiro governo Lula até agora, construíram no Brasil o maior
sistema de combate à corrupção em nossa história republicana.
Trata-se
de uma censura porque a sistemática não publicação destas notícias não
pode ser explicada pelo fato de que a corrupção tem sido um assunto
menor ou marginal na agenda das grandes empresas de comunicação. É
exatamente o contrário do que ocorreu. Além disso, são informações
públicas, cujo sentido e avaliação têm sido apresentados didaticamente
em muitos fóruns públicos, nacionais e internacionais. Enfim, o mais
grave: trata-se de uma censura editorial, isto é, decidida por quem
controla a edição política dos jornais, revistas, televisões e rádios.
Não
censurar estas informações seria comprometer pela base a narrativa das
oposições. O brasileiro certamente construiria o juízo de que o que
houve e está havendo não é o aumento da corrupção mas o crescimento
sistêmico do combate à corrupção no Brasil. E que os governos liderados
pelo PT – sem a menor sombra de dúvida - foram exatamente os que mais
contribuíram para o combate à corrupção em toda a história do Brasil.
A construção da CGU e da Enccla O
fenômeno da corrupção no Brasil é sistêmico: não é eventual nem
localizado em uma parte do Estado brasileiro mas está tipificado no modo
de operação das relações do Estados com os interesses privados, em
particular aqueles de maior poder econômico. Ele é freqüente, atinge os
três poderes e os três entes da federação e se reproduz no próprio
funcionamento do sistema político. A sua origem é histórica e está
diretamente vinculada às raízes anti-republicanas e anti-democráticas de
formação do Estado nacional brasileiro desde a sua origem.
Para
enfrentar este tipo de corrupção é preciso uma capacidade sistêmica do
Estado. A corrupção é um fenômeno complexo, multidimensional, hoje
bastante internacionalizada em seus circuitos financeiros e, em
especial, adaptativa, isto é, capaz de reposicionar seus circuitos
diante de novas leis e constrangimentos. Se não se cria uma inteligência
sistêmica de Estado joga-se com ela o jogo da “cabra cega” e não será
possível, como em um jogo de xadrez, dar um xeque-mate à corrupção
sistêmica.
Esta capacidade sistêmica de combate á corrupção tem
de ser pública, não pode depender do interesse pragmático de governos ou
partidos. Deve ser uma política de Estado exposta ao controle público.
E, em terceiro lugar, ela deve ser sistêmica exatamente porque faz
convergir diferentes agências do Estado, que podem agir, de forma
coerente e concertada, no plano nacional e internacional, jurídico e
operativo, cultural e econômico, preventivamente e na conformação dos
padrões de penalização criminal, no plano federal, estadual e municipal.
A
grande revolução no combate á corrupção promovida durante os governos
Lula e Dilma foi a criação de uma estrutura de inteligência republicana
e sistêmica. As diretrizes fundamentais deste trabalho foram já
propostas no documento “Combate à corrupção- compromisso com a ética”,
lançado publicamente em setembro de 2002 pela campanha de Lula à
presidência.
A primeira peça fundamental foi a criação em 28 de
maio de 2003 da Controladoria Geral da União, que teve como seu primeiro
diretor Waldyr Pires. Formada hoje por cerca de 2 400 profissionais
aprovados em concurso público e funcionários terceirizados, a CGU
qualificou seus auditores e passou a construir paulatinamente toda uma
série de iniciativas inéditas historicamente no governo federal. É, de
fato, a primeira agência profissional e pública - à diferença das
corregedorias internas quase sempre sem autonomia diante do executivo –
especializada no combate à corrupção na história do Estado brasileiro.
Neste
mesmo ano de 2003, já houve a primeira reunião de formação da
Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro (Encla), que reuniu
ministro e dirigentes de 27 órgãos do Estado nacional que atuavam, com
suas respectivas atribuições, no combate à corrupção. É que passados
cinco anos da aprovação da Lei 9.613 de 3 de março de 1998, a chamada
“Lei da Lavagem de Dinheiro”, eram ínfimos os números de inquéritos
policiais, ações penais e condenações por este crime. A Enccla, agora
com duas letras c pois a partir de 2006 incorporou também o combate à
corrupção , passou a se reunir anualmente nestes onze anos, formando
agendas, grupos operacionais e técnicos. Hoje, ela reúne 60 órgãos de
combate à corrupção, entre eles, a CGU, a Polícia Federal, a Advocacia
Geral da União, Banco Central, Receita Federal, TCU, STF, coordenada
pela Secretaria do Ministério da Justiça. Por incorporar vários órgãos
do Poder Judiciário e da Procuradoria Geral da República, sua
inteligência ganhou também uma expressão jurídica que tem sido
fundamental.
A partir destas duas grandes ferramentas públicas de
combate sistêmico à corrupção – a CGU e a ENCCLA - foram se elaborando
e colocando em prática, ano a ano, as iniciativas que revolucionaram o
combate à corrupção no Brasil, como passamos a descrever.
Primeiras iniciativasJá
em 2003 a CGU começou a estruturar um sistema de Corregedorias no
governo federal, com uma Corregedoria em cada ministério e a formação
técnica sistemática para o exercício da função (já foram capacitados
milhares de servidores). A CGU começou a fiscalizar as contas dos
servidores federais, identificando dados patrimoniais incompatíveis e
movimentações financeiras suspeitas. Até meados de 2012 mais de 4500
servidores federais foram afastados de seus cargos por corrupção, sendo
que a maioria deles de cargos mais elevados e cargos em comissão. Esta
fiscalização sistemática nunca havia acontecido antes na história
brasileira.
Uma outra iniciativa decisiva do governo na área foi
regulamentar e incorporar ao direito brasileiro, as chamadas Political
Exposed Persons (PEP), sobre as quais se exerce um controle patrimonial
mais severo em função de suas atribuições em áreas considerados chaves
para a prevenção da corrupção. Esta iniciativa envolveu o Banco Central,
a Comissão de Valores Imobiliários e o Ministério da Previdência
Social.
Já no início de suas atividades a CGU começou a fazer o
sorteio na Caixa Econômica Federal de municípios brasileiros a terem
suas transferências de recursos federais auditadas. Hoje, com um maior
número de auditores, já se sorteiam 60 cidades por mês para serem
auditadas. Este trabalho que não era feito antes, passa pela mobilização
e deslocamento de uma equipe de auditagem que faz o trabalho
diretamente nas prefeituras. Até 2010, 1800 municípios brasileiros já
tinham auditadas as suas contas. Esta experiência levou a que a
presidente Dilma Roussef editasse o decreto 7 507, pondo fim ao saque
em dinheiro pelas prefeituras. O decreto estabelece que os pagamentos
são feitos somente de modo eletrônico ou equivalente, de modo que os
fornecedores e prestadores de serviços sejam devidamente identificados.
Ainda
em 2003, o governo que aparece na imagem midiática como o mais
corrupto da história, propôs à ONU que fosse adotada a data de 9 de
dezembro como o dia Internacional do Combate à Corrupção. A data,
adotada pela ONU por sugestão da delegação brasileira, passou a ser um
momento importante já que, a cada ano, a CGU apresenta um balanço dos
avanços conquistados e os principais desafios que se colocam para o
combate à corrupção. Em geral, estes balanços sistemáticos e públicos
jamais obtiveram uma atenção da grande mídia empresarial, mesmo quando
sua agenda estava centralizada no tema da corrupção.
Aliás,a
proposição de uma data internacional aceita pela ONU está longe de ser
uma iniciativa simbólica. Desde 2003, os governos do Brasil passaram a
ter uma presença forte nos fóruns internacionais de combate à corrupção.
O governo do Brasil foi convidado a ter presença permanente no Comitê
de Governança Pública da OCDE, participou do Plano Plano Anti-corrupção
do G-20 ( junto com os EUA), tem uma liderança pioneira junto com os EUA
na Iniciativa do governo Aberto (OGP), , lançado em setembro 2011 em
Nova York pela presidente Dilma Roussef e Barack Obama, preside desde
2009 o Comitê de Peritos do Mecanismo de Acompanhamento da Implementação
da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. Em 2012, sem que a
grande mídia empresarial tenha dado qualquer destaque, o Brasil sediou a
15 Conferência Internacional Anti-corrupção, o evento mais importante
do mundo na área, que mobilizou 1900 especialistas de cerca de 140
países. Por iniciativa da Enccla, foi criado o Programa Grotius Brasil,
no sentido de formar uma cultura e dinamizar a cooperação jurídica
internacional no combate à corrupção.
Em 2005, por sugestão da
Enccla, foi criado o cadastro de clientes do Sistema Nacional de Bens
apreendidos (SNBA), envolvendo uma ação conjunta do Conselho de Justiça
Federal, do Ministério da Justiça e do Departamento de Polícia Federal.
Esta iniciativa permite evitar o extravio, depreciação ou perecimento
dos bens apreendidos em atividades contra a corrupção. Até novembro de
2011, ele continha 2.055.831.743 bens apreendidos no valor de RS
2.384.961.090,47.
Também por sugestão da Enccla, foi criado o Rol
Nacional de Culpados da Justiça Federal, sistema que permite a
possibilidade de consulta dos magistrados para obterem informações e
antecedentes dos réus. Antes, não havia esta possibilidade. Por
iniciativa da Enccla, desde 2004 começou a funcionar o Programa
Nacional de Capacitação contra a Lavagem de dinheiro ( PNLD), que, desde
então, formou 11 mil agentes em 26 dos 27 estados da federação. A
Enccla construiu também a partir de 2009 a Wiccla, uma enciclopédia de
conhecimentos interativa, que acumula conhecimento e dados sobre
tipologias de lavagem de dinheiro e corrupção, fundamental para
socializar e acumular as experiências.
Na mesma direção, foi
criada em 2007 a Rede-Lab, com financiamento do Pronasci lançado pelo
Ministério da Justiça, que integra 17 laboratórios tecnológicos (
hardware e software) que lidam com grandes volumes de informações e
adaptados para o combate à lavagem de dinheiro.
Regulamentado
pelo Banco Central em 2005 mas em funcionamento desde 2007 e aprimorado
até 2010, foi construído pela primeira vez no Brasil o Cadastro de
clientes do sistema financeiro. Ele tem atualização diária e é
alimentado pelos bancos comerciais, os bancos múltiplos, os bancos de
investimento e as caixas econômicas. Considerado uma revolução no âmbito
da investigação financeira no Brasil, foi criado o Sistema de
Investigação de Movimentação Bancária (SIMBA). O SIMBA trabalha com
planilhas magnéticas padronizadas, superando a fase de relatórios de
contas em papel, de difícil e longa elaboração pelos bancos, além de
análise bastante dificultada.
Todas estas iniciativas vão na
direção da criação pela primeira vez no Brasil de uma inteligência de
estado capaz de agir ali onde a corrupção se reproduz que é o processo
de lavagem de dinheiro.
Prêmio da ONUDesde 2003, a
CGU veio acumulando capacidade e iniciativas para revolucionar a
transparência para a sociedade dos governos brasileiros. O Observatório
da Despesa Pública foi uma ferramenta criada para cruzar grandes
volumes de informações, com o objetivo de detectar tipos repetitivos de
fraudes. O Observatório, segundo o Ministro Jorge Hage, é a “malha fina”
da despesa, sendo capaz de monitorar, de forma ágil, a ocorrência de
situações atípicas na execução do gasto público.
A partir de
2004, foi lançado o Portal da Transparência do governo federal, que se
tornou uma referência mundial, tendo recebido o prêmio da ONU como uma
das cinco melhores práticas no campo das estratégias de prevenção e
combate à corrupção. Desde 2010, as despesas do governo federal são
lançadas diariamente no Portal. Tudo o que se empenhou ou pagou hoje,
estará exposto no Portal no dia seguinte. Isto é algo inédito no mundo.
Em
2011, o governo pôde comemorar uma de suas maiores vitórias na luta
contra a corrupção que foi a aprovação pelo Congresso Nacional da Lei de
Acesso à Informação, considerada uma das mais avançadas do mundo. Ela
estabelece a obrigatoriedade de todos os órgãos públicos, em todos os
níveis da federação, disponibilizarem a todos os cidadãos as informações
essenciais para que haja um controle público democrático de sua
atividade. A CGU lançou em seguida o Programa Brasil Transparente, para
auxiliar estados e municípios a se adaptarem às novas regras de
transparência pública.
Desde 2003, a CGU tem propiciado cursos de
formação para formar cidadãos aptos a exercerem o controle público.
Além do Programa Olho Vivo, foi realizada em 2006 o I Seminário
Nacional de Controle Social na Administração Pública do Brasil.
Luta contra os corruptoresOutro
campo decisivo de inovações promovida pela CGU durante os governos
Lula e Dilma foi, a partir do entendimento que a corrupção não é um
fenômeno puramente estatal mas envolve ativamente os corruptores e
empresários, fundar todo um sistema de controle e punição antes
inexistente na área.
Em 2008 foi criado o Cadastro Nacional de
Empresas Inidôneas e Suspensas (CNEIS), disponível ao público pela
Internet, que permite verificar as empresas que participaram de práticas
ilícitas e que estão impedidas de celebrar contratos com a
administração pública no Brasil. Até 2012 já existiam cerca de cinco
mil empresas neste cadastro.
Na mesma direção foi criado – também
antes inexistente – o Cadastro das Entidades Privativas Sem fim
Lucrativo Impedidas (Cepim) que registra as ONGs que cometeram atos
ilícitos com recursos públicos. Até 2012, já havia mais de 1 800 ONGs
impedidas de fazer parcerias com órgãos da administração pública e que
têm seus nomes publicados na internet. Em 2011, o governo Dilma fez um
decreto no sentido de regular as relações públicas com ONGs,
estabelecendo que elas precisariam ter pelo menos três anos de atividade
reconhecida na área, não ter cometido irregularidades, participar de
uma chamada pública. Além disso, todo contrato deveria ser assinado
diretamente pelo próprio ministro da área envolvida.
A partir de
uma iniciativa da Enccla já estudada desde 2044 e de um projeto de lei
enviado pelo Executivo ao Congresso Nacional já em 2010, foi aprovada a
Lei 12.683 que modifica e atualiza em pontos fundamentais a Lei
9613/98, permitindo um grande avanço no combate e penalização das
empresas corruptoras. Pela nova lei, não é mais necessária a exigência
de comprovação nem da intenção nem que o ganho ilícito tenha sido já
auferido. Não mais há a dificuldade do alistamento de crimes
antecedentes e a alienação antecipada dos bens envolvidos na corrupção
permite evitar a sua perda de valor. A nova lei , seguindo orientação da
OCDE, também penaliza as empresas por prática de suborno internacional.
As multas foram ampliadas, cobrindo de 0,1 % até 20 % do faturamento
bruto da empresa. Além do perdimento de bens, suspensão de atividades ou
dissolução, as penas administrativas envolvem a proibição de
recebimento de incentivos, isenções ou subvenções por um prazo
determinado.
Em 2009, o ex-presidente Lula enviou ao Congresso
Nacional um projeto de lei que penaliza a corrupção como crime hediondo
quando cometido por altos funcionários. A lei ainda não foi votada até
hoje.
Uma outra iniciativa de mudança fundamental vista pela CGU é
a que se refere ao princípio da “presunção da inocência” que no Brasil,
de forma singular, permanece até depois de quatro reconhecimentos
oficiais de culpabilidade, ou seja, a Opinio Delicitis de um Procurador
da República ( após o inquérito), a aceitação da denúncia do Ministério
Público por um juiz, a sentença condenatória de primeiro grau e o
Acórdão confirmatório dessa sentença por um Tribunal de segundo grau.
É
esta processualística arrastada e extraordinária que faz com que os
processos contra a corrupção se arrastem de dez a quinze anos,
passando á sociedade a sensação real de impunidade dos corruptos, em
particular aqueles vinculados aos crimes de “colarinho branco”.
Efeitos da censuraEm
artigo recente, “A outra censura”, o professor Venício Lima mostrou a
importância de se pensar o cerceamento de informações do interesse
público para além da censura de um Estado autoritário. Grandes empresas
de comunicação, em regime de propriedade cruzada e de controle
oligopolístico, podem retirar do alcance do público informações
fundamentais para a vida democrática.
Se a forte restrição do
pluralismo de opiniões fere de morte a vida democrática de um país, o
que dizer, então, de uma censura sistemática e implacável a informações
fundamentais para formar a opinião pública?
Ao cercear aos
brasileiros o direito de tomar conhecimento do que os governos Lula e
Dilma construíram, como política de Estado, no combate sistêmico à
corrupção no Brasil, as grandes empresas de mídia cometem um triplo
crime. Em primeiro lugar, um crime contra a cultura cívica do cidadão
que passa a desesperar de que não há saída para o labirinto da corrupção
na democracia brasileira. Em segundo lugar, protegem os governos
estaduais e municipais inativos na luta contra a corrupção já que o
exemplo maior de incentivo à corrupção viria do governo federal. Por
fim, atacam de modo farsesco o próprio cerne da legitimidade pública
destes governos e do PT ao pretenderem colar as suas identidades à
corrupção.
Os governos Lula e Dilma, pode-se argumentar, poderiam
ter feito mais contra a corrupção. É certo ainda que grandes desafios
precisam ser enfrentados, entre eles a reforma política, para se superar
a corrupção sistêmica no Brasil. Mas não há como evitar o juízo de que
os governos Lula e Dilma foram até hoje os que mais contribuíram para
se constituir um fundamento republicano das instituições do Estado
brasileiro. Não há sequer medida de comparação com qualquer outro
governo federal anterior. Em particular, a comparação com os governos
Fernando Henrique Cardoso, com seu bloqueio sistemático da investigação
de escândalos, seria , por todos os motivos, vergonhosa e constrangedora
para os que acusam o PT e seus governos nacionais de serem os campeões s
da corrupção. Só há uma e única maneira de negar este juízo: censurar
as informações.
A reportagem de Luiz Carlos Azenha - que foi foi ao ar na última sexta-feira, na TV Record - revela um singelo "zoológico" da corrupção.